Первый заместитель генерального директора АО «ИркутскНИИхиммаш» Кирилл Кузнецов рассказал RISKNEWS, почему цены на проведение экспертизы промышленной безопасности за последние 5 лет сократились в 2-3 раза и как снижение стоимости услуги повлияло на ее качество.
В 2017 году 21 июля исполняется 20 лет с момента введения федерального закона № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Реализация этого федерального закона (ФЗ) и нормативных правовых актов (НПА), регламентирующих порядок и правила его исполнения, внесла определенный позитивный вклад в обеспечение промышленной безопасности (ПБ) на территориях действия юрисдикции РФ.
За этот период широкое развитие получила разработка новых методов и средств контроля и нормативных документов для контроля технического состояния технических устройств, зданий и сооружений. Тем не менее, развитие законодательства в области ПБ по-прежнему является актуальным.
В рамках федерального закона N 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Ростехнадзором подготовлены «Основы государственной политики в области промышленной безопасности в Российской Федерации на период до 2025 года и на дальнейшую перспективу». Важно подчеркнуть, что ПБ является одной из составляющих национальной безопасности РФ. В связи с этим вся деятельность в этой сфере должна безусловно регулироваться на государственном уровне и подлежать особому контролю со стороны уполномоченных на это исполнительными органами власти.
Экспертиза промышленной безопасности (ЭПБ) является одним из лицензируемых видов деятельности в области обеспечения ПБ. Статьей 13 ФЗ № 116 определены объекты, подлежащие ЭПБ, которую проводит организация, имеющая лицензию, за счет средств заказчика.
В последние 5-7 лет участились случаи недобросовестного выполнения ЭПБ экспертными организациями (ЭО), что приводит к инцидентам и авариям на опасных производственных объектах (ОПО). Поэтому Ростехнадзор (РТН) был вынужден разработать и реализовать в 2014-2015 годах ряд законодательных и административных инициатив, направленных на усиление лицензионных требований и введение государственной системы аттестации экспертов.
Предполагалось, что ужесточение требований «отсеет» часть недобросовестных ЭО, которых до изменения законодательства насчитывалось более 4 тысяч. Реформирование по вышеназванным направлениям дало определенный положительный эффект. Но, на мой взгляд, остается без внимания со стороны государства финансирование услуг по ЭПБ, которое нельзя пускать на самотек. Нерегулируемые механизмы рыночных отношений в области ПБ во многом нивелируют требования, исполнение которых должно обеспечивать эту самую ПБ.
Ранее упоминалось, что ЭПБ проводится за счет средств заказчика. В настоящее время никакими нормативными документами не определен порядок расчетов заказчика с ЭО за выполнение ЭПБ. Условия расчетов определяются договорами между заказчиком и ЭО. Эти условия устанавливают оплату услуг ЭО в течение, как правило, 60-90 дней после подписания заказчиком акта выполненных работ ЭО.
Практика показывает, что на выполнение ЭПБ технических устройств, зданий и сооружений (результатом которой является внесенное в реестр РТН заключение ЭПБ) затрачивается (при благоприятных обстоятельствах: наличие полного и достаточного комплекта документации на объект экспертизы, подготовки объекта к диагностированию, отсутствие недопустимых дефектов и повреждений после проведения технического диагностирования, своевременное проведение согласовательных процедур со службами заказчика и т.п.) не менее 30 календарных дней. В соответствии с правилами проведения ЭПБ, «срок проведения экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать трех месяцев с момента получения ЭО от заказчика комплекта необходимых материалов и документов в соответствии с договором на проведение экспертизы. Срок проведения экспертизы может быть продлен по соглашению сторон».
В большинстве случаев на проведение ЭПБ затрачивается от 2-х до 3-х месяцев. Таким образом, оплату за предоставленные заказчику услуги ЭО получает через 4-6 месяцев после начала выполнения работ. Это означает, что указанный период свою жизнедеятельность ЭО должна обеспечивать за счет собственных оборотных средств, расходуемых на оплату труда сотрудникам, страховых взносов, НДС (если ЭО работает с НДС), налогов на транспорт, землю (при наличии их в собственности), приобретение расходных материалов, поверку средств измерений, командировочные расходы, ремонт и обновление оргтехники, приборной базы, иного оборудования, спецодежды, обеспечение функционирования систем менеджмента качества по ИСО 9001 и безопасности труда и охраны здоровья согласно OHSAS 18001, медосмотры, обучение по видам работ, связанных с допуском специалиста на ОПО и т.д.
Возникает логичный вопрос: «Откуда взяться оборотным средствам, если услуги, которые предоставляются ЭО, оплачиваются в течение 60-90 дней?» В таких ситуациях для получения оборотных средств остается вариант обращения в банки. Но условия кредитования отечественными банками загонит ЭО в еще более затруднительное финансовое положение. Например, при выработке 1,5 миллиона рублей на человека в год при численности ЭО 50 человек ежемесячный размер средств, который необходим для обеспечения бесперебойной финансово-хозяйственной деятельности, составляет 6,25 миллиона рублей. Перед руководителем ЭО стоит задача регулярно иметь такую сумму для выполнения обязательств перед заказчиком, государством, работниками и обеспечения финансово-хозяйственной деятельности ЭО. Очевидно, что при ранее упомянутых условиях оплаты такие обязательства выполнить невозможно. Исходя из такой ситуации, каждая ЭО начинает выкручиваться как может и, в большинстве случаев, это приводит к уходу в теневую сферу экономики (зарплата в конвертах, минимальные расходы на налоги с зарплаты и прочие обязательные платежи).
В настоящее время все ЭО по правовой форме собственности можно условно классифицировать следующим образом:
- ЭО в статусе индивидуального предпринимателя (ИП);
- ЭО в статусе общества с ограниченной ответственностью (ООО);
- ЭО в статусе акционерного общества (публичного или непубличного).
Не сложно понять, что материально-техническая составляющая, структура затрат, степень обязательств перед государственными структурами (ФНС, ФСС, ПФР, Трудовой инспекцией, МЧС, Роспотребнадзором, Росприроднадзором и т.д.), уровень социальной ответственности у этих ЭО разнятся значительно. Соответственно, так называемая рыночная конкуренция между этими ЭО носит условный характер и не является справедливой. Одна ЭО исполняет свои обязательства по уплате налогов, а другая ищет всяческие пути ухода от них, заботясь только «о собственном кармане».
Действующая система лицензирования в области ЭПБ, несмотря на внесенные изменения, предъявляет минимальные, и, по моему мнению, недостаточные требования к кандидатам на право выполнения работ, согласно п.13 ФЗ № 116. Эти и другие формальные условия прямо или косвенно создали благоприятную среду для появления множества ЭО и превращения ЭПБ в высоко коммерциализированный рынок услуг, во многих случаях с низким качеством. Насыщенный ЭО рынок с множеством предложений на проведение ЭПБ и введение системы тендерных процедур привели к необоснованному снижению цен на выполняемые работы.
Отдельно стоит рассмотреть позицию заказчиков в отношении ЭПБ и ЭО, ее проводящих. Для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, ЭПБ свелась исключительно к формальной процедуре, заключающейся в необходимости иметь заключение ЭПБ, с одной стороны. С другой стороны, несмотря на положения законодательства о том, что экспертиза должна основываться на принципах независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники, заказчики часто считают своим правом диктовать условия ЭО о том, какой срок безопасной эксплуатации должен быть указан в заключении. Невыполнение требований приводит к тому, что заказчик не подписывает акты приемки-сдачи работ, ЭО исключают из числа приоритетных контрагентов, с которыми могут быть заключены договоры на проведение ЭПБ в последующем. Заказчика, в большинстве случаев, устраивает «ручная» ЭО, исполняющая его требования по срокам продления остаточного ресурса технических устройств и работающая по минимальным ценам. Но такая «идиллия» сохраняется до тех пор, пока не происходит инцидент или авария. В таких ситуациях вина сразу ложится на ЭО, выполнявшую договорные обязательства. Службы заказчика одним мановением руки занимают оборонительную позицию, забывая об остаточном ресурсе, который они требовали установить и прикладывают максимальные усилия для спихивания вины на ЭО. Расследования причин инцидентов и аварий, как правило, сводятся «к назначению виновной стороны в лице ЭО», которая несет, в том числе, и материальную ответственность и должна возместить убытки, понесенные в результате инцидента или аварии.
Что касается ценообразования на услуги ЭО по ЭПБ, то оно формируется каждой организацией с обоснованием в виде смет, учитывающих затраты. Однако, при проведении тендеров критерием выбора той или иной ЭО, как правило, является наименьшая цена, без учета фактических затрат ЭО, при соблюдении стандартного набора других формальных требований. Это вынуждает ЭО снижать представленные в коммерческих предложениях цены по запросам о предоставлении скидки. Естественно, большую гибкость в изменении цен проявляют ЭО в виде ИП или ООО, которые несут минимальные затраты при выполнении работ, не обременяя себя заботами по уплате налогов и других отчислений, а также развитием своего научно-технического и приборного обеспечения.
Получается, что ЭО, выйдя с предложением к потенциальному заказчику на выполнение услуги по обоснованной цене, с детализацией затрат, сталкивается с нежеланием заказчика учитывать затраты ЭО, который умышленно «сталкивает их лбами» на стадии тендера, доводя стоимость услуг до такого уровня, когда в принципе невозможно провести ЭПБ в необходимом объеме и соответствующего качества. Можно только догадываться, как выполняется ЭПБ ЭО, победившей с минимальной ценой, пока что-нибудь не случится и не начнется очередное «громкое дело».
В общем, наблюдается следующий экономический казус. В то время, как цены в магазинах, на автозаправочных станциях, в сфере гражданских и государственных услуг, на транспорте и т.д. каждый год растут, цены на ЭПБ снижаются и сократились за последние 5 лет в среднем в 2-3 раза. Ниже, в качестве примера, представлена диаграмма средней стоимости проведения ЭПБ на некоторые виды технических устройств по годам по одному из крупных предприятий госкорпорации.
В большинстве случаев, получая услугу, приобретая какой-то товар, продукты мы сразу же рассчитываемся за них. Нет такого понятия - вносить оплату в течение какого-то срока после того как, услуга оказана, а товар куплен и используется, или продукты съедены. А вот в сфере оказания услуг, поставки товаров на «B2B»-рынке (бизнес для бизнеса) сложилась модель их оплаты за фактически оказанные услуги и поставленные товары через определенное время, оговоренное договором. Причем в такой модели нет принципа паритета, как правило, заказчик в лице крупного бизнеса диктует условия предприятиям малого и среднего бизнеса, не говоря про микропредприятия и индивидуальных предпринимателей. Цена на ЭПБ, в большинстве случаев, «назначается» заказчиком, а исполнителю ничего не остается как соглашаться, либо отказываться вовсе от работы. Отказываешься от работы или не соглашаешься с минимально установленной ценой и «твое место» чудеснейшим образом, несмотря на «рабские условия», занимают другие ЭО. Низкая цена, а также дополнительные иные «интересные» факторы определяют исполнителя работ. Качество как-то остается на втором плане. Но по факту оказания услуги, поставки товара, после того, как выявлены различные несоответствия, качество для заказчика становится главным вопросом.
Сэкономленные на ЭПБ средства в многократном размере идут на покрытие убытков от последствий инцидентов и аварий. Такая порочная практика выхолащивает с рынка ответственные и добросовестные ЭО, специализирующиеся на решении сложных, нестандартных, инженерных задач в области промышленной безопасности, дорожащие своей репутацией и оказывающие услуги на высоком качественном уровне, которая заменит их «случайными, единовременными, кустарными» низкоквалифицированными ЭО, могущими позволить себе работать за «копейки».
Сложившаяся ситуация взаимодействия между заказчиком и ЭО показывает, что для заказчика ЭО, борющаяся за справедливую оплату своей работы как «кость в горле», от которой он старается избавится побыстрее за счет низких цен. А как тогда с безопасностью страны? Заказчик стремится любым путем получать прибыль. В то же время РТН, выполняя надзорные функции, предъявляет множество требований к эксплуатирующим ОПО организациям по обеспечению ими ПБ, а они, в свою очередь, перекладывают ответственность оценки технического состояния технических устройств, зданий и сооружений за мизерную плату на ЭО, проводившую ЭПБ.
Таким образом, ЭО, неся ответственность за качество выполняемой ЭПБ, в том числе уголовную, «без права голоса» отстоять свои условия работы, находится «между молотом и наковальней». О каком качестве ЭПБ можно говорить? Финансовая диктатура заказчика сводит на нет принципы независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, которые необходимо проводить с использованием современных достижений науки и техники, так как нет никаких условий, способствующих их соблюдению.
ЭО в такой ситуации остается незащищенной с правовой точки зрения. Законодательно, как уже говорилось ранее, закреплены только обязанности ЭО.
В настоящее время сделан первый шаг в направлении защиты прав экспертов в области ПБ. В мае 2016 года создан Общероссийский профессиональный союз экспертов в области ПБ. Профсоюз ПБ призван защищать социально-трудовые права и интересы граждан, связанных общими производственными и профессиональными интересами по роду их деятельности, при достижении целей согласно уставу общественного объединения.
Действующие ассоциации, союзы, иные некоммерческие организации, объединяющие, с разными целями, ЭО не могут в достаточной степени защитить права ЭО при их споре с надзорными органами и заказчиками, представленными, в частности, предприятиями крупных вертикально-интегрированных компаний (Роснефть, Газпром, Газпромнефть, Русал, Сибур, Еврохим, РЖД, Лукойл, предприятия энергетики и т.д.).
Текущее состояние, к которому привели ЭО ряд совокупных обстоятельств за последние 5-7 лет, несмотря на проводимые РТН в последние 2 года реформы, постепенно сведет эту область деятельности к бесполезной для российской промышленности из-за снижения ее научно-технического уровня.
Обеспечение ПБ в РФ предполагает использование методов и средств, соответствующих высокому научно-техническому уровню, задействованию высококлассных инженеров и специалистов. В нынешних условиях большинство ЭО не в состоянии продемонстрировать это, сводя концы с концами «под давлением» заказчиков, одновременно стараясь в какой-то мере соответствовать требованиям РТН.
Спустя двадцать лет после введения ФЗ № 116 назрела необходимость законодательного решения вопросов, связанных с деятельностью ЭО, что позволит выработать системную основу и осуществить переход на новый качественный уровень по оценке соответствия требованиям промышленной безопасности.
Как уже упоминалось выше, создана структура, призванная защищать права экспертов. Но и ЭО, в которой работают эксперты, должны быть законодательно обозначены в части их роли и месте среди других участников обеспечения промышленной безопасности страны.
Законопроект «Об экспертных организациях, проводящих экспертизу промышленной безопасности», должен:
- определить критерии для отнесения только юридических лиц к ЭО,
- придать ЭО статус инженерных центров, способных комплексно решать вопросы ПБ (наличие компетенций и знаний, охватывающих широкий спектр технических дисциплин, материально-техническая база) по видам деятельности и отраслям промышленности,
- установить порядок ценообразования на услуги ЭО, требования по условиям и порядку оплаты услуг таких организаций,
- обозначить минимальные и достаточные условия по отбору контрагентов, осуществляющих услуги в области ПБ, обязательных для потребителей данных услуг при проведении тендерных процедур, включая контрактную систему закупок,
- наделить ЭО правами, обязанностями и ответственностью (в частности социальной, посредством действующего профсоюзного первичного органа),
- отразить требования к материально-технической оснащенности, квалификации специалистов, их подготовке и повышению квалификации,
- установить возможность и порядок создания объединений ЭО для защиты своих прав и интересов в государственных органах власти на региональном и федеральном уровне,
- предусмотреть и определить порядок создания опорных экспертно-инжиниринговых центров (ОЭИЦ) в промышленно-развитых регионах (учитывая перспективу качественного изменения структуры ЭО, направленного на укрупнение ЭО, реализацию возможности комплексно решать инженерные задачи, обеспечение ее финансовой устойчивости, владения современными методами, технологиями и средствами оценки технического состояния), условия отбора специализированных организаций, претендующих войти в состав таких ОЭИЦ, порядок предоставления государственных средств и привлечения инвестиций на развитие ОЭИЦ, разработки нормативных документов для решения вопросов обеспечения ПБ в рамках РФ.
Важно напомнить, что в советский период Госгортехнадзор установил статус головных прикладных институтов и такая практика себя оправдала.
Законодательное закрепление статуса ЭО, наряду с другими мероприятиями, проводимыми правительством РФ, исполнительными органами власти по вопросами ПБ, придаст положительный импульс для повышения научно-технического уровня ЭПБ и сформирует потенциал для обеспечения ПБ на более высоком уровне.
